Правовое положение госкорпораций в рф. Правовой статус государственных корпораций в рф Правовое положение государственных корпораций
Государственная корпорация - не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.
Особенности правового статуса
ГК создается на основании федерального закона.
Имущество, переданное ГК Российской Федерацией, является собственностью ГК, то есть не является государственной собственностью (этим ГК отличается от ФГУПов). Тем самым, контроль за собственностью ГК выведен из под надзора Счётной палаты РФ.
ГК не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам ГК, если законом, предусматривающим создание ГК, не предусмотрено иное.
ГК отличается как от ОАО с преобладающим государственным участием, так и от государственных унитарных предприятий (ФГУПов): в частности, на ГК не распространяются положения о раскрытии информации, обязательные для публичных ОАО, а также действие закона о банкротстве; в отличие от ФГУПов ГК выведены из-под контроля ряда государственных органов.
ГК не обязана представлять в государственные органы документы, содержащие отчет о своей деятельности (исключение составляют ряд документов, представляемых в правительство РФ). В частности, госорганы без согласия ГК не могут:
запрашивать у органов управления корпорации их распорядительные документы;
запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности корпорации у органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций;
направлять представителей для участия в проводимых корпорацией мероприятиях;
проводить проверки соответствия деятельности корпорации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами, в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции;
в случае выявления нарушения законодательства Российской Федерации или совершения корпорацией действий, противоречащих целям, предусмотренным ее учредительными документами, вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения;
устанавливать соответствие расходования денежных средств и использования иного имущества корпорациями целям, предусмотренным их учредительными документами.
На государственные корпорации не распространяются положения федерального закона № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Но если госкорпорацией используется государственная земля, то формальные основания для осуществления контроля со стороны Счетной палаты имеются. Например: «контроль эффективности и соблюдения целевого использования государственной собственности (земельных участков), находящейся в пользовании ГК…» Кроме того, cтатья 12 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» в сферу контрольных полномочий включает организации, в части предоставленных им налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ. Порядок формирования госкорпорации, то есть имущественный взнос Российской Федерации и есть то преимущество, на основании которого указанные организации подлежат контролю со стороны Счетной палаты РФ. Предмет контроля -- эффективность управления имущественным взносом Российской Федерации.
На государственные корпорации не распространяются положения федерального закона № 94-ФЗ о проведении госзакупок, что позволяет госкорпорациям проводить конкурсы и аукционы на закупку товаров, работ и услуг в произвольном порядке.
Контроль за деятельностью ГК осуществляется Правительством РФ на основе ежегодного представления корпорацией годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, а также заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иных документов корпорации. Любые другие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпораций. ГК не обязана публиковать указанную отчетность.
Особенности правового статуса госкорпорации, в том числе порядок назначения руководителя, устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации (согласно большинству такого рода законов руководитель ГК назначается Президентом РФ).
Во второй половине 2007 года ускорился процесс создания различных государственных корпораций; в частности, создавались или планировались к созданию госкорпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «Ростехнологии», «Роснанотех», «Олимпстрой». В форме ГК создан Банк развития (бывший ВЭБ). В форме госкорпорации создано «Агентство по страхованию вкладов». Ряд чиновников и политиков высказались за создание госкорпораций в сфере рыболовства, жилищного строительства, дорожного строительства, лекарственного обеспечения, станкостроения. В то же время государственные «Объединённая авиастроительная корпорация» и «Объединённая судостроительная корпорация» созданы в форме ОАО, а не ГК.
Агапов Андрей Борисович - доктор юридических наук, профессор Московской государственной юридической академии, член Ученого совета Центра публично-правовых исследований.
Государственные корпорации относятся к особым публичным некоммерческим организациям, наделенным значительными имущественными правомочиями. Публичный статус государственных корпораций <1> обусловлен их особыми отношениями с органами исполнительной власти и иными публичными органами.
<1> Далее в данном тексте также употребляется наименование "корпорация".Важнейшей правовой предпосылкой создания государственной корпорации является осуществление ею общественно значимой деятельности в сферах социальной политики, оказание государственных услуг (например, медицинских, образовательных услуг), финансовой и банковской деятельности, отвечающей потребностям государства. Содержание приоритетной общегосударственной деятельности, в целях осуществления которой создается государственная корпорация, определяется федеральным законом.
Особый статус корпорации предопределен ее правовым положением; из всех форм некоммерческих организаций только государственные корпорации и автономные учреждения учреждаются государством - Российской Федерацией <1>. Рассмотрим важнейшие составляющие публичного статуса корпораций. Как уже упоминалось, в сфере правовой регламентации статус корпораций устанавливается федеральными законами, однако необходимо учитывать следующие особенности статуса таких федеральных законов: статутные федеральные законы определяют компетенцию и организационно-правовые формы деятельности корпораций <2>. Применительно к каждой из них принимается статутный федеральный закон, устанавливающий ее функции и полномочия, виды правоотношений с органами исполнительной власти, имущественное положение корпорации. Статутный федеральный закон всегда доминирует в системе федеральных законов, регламентирующих деятельность корпораций: при возникновении коллизий его предписаний с предписаниями иных федеральных законов применению подлежит статутный федеральный закон, которым устанавливается, когда и в каких случаях могут быть применены иные федеральные законы <3>. В случаях, установленных статутным федеральным законом, организационные формы деятельности государственной корпорации могут быть определены специальным федеральным законом, действующим наряду со статутным федеральным законом. Специальными федеральными законами могут быть установлены, например, порядок использования имущества государственной корпорации при ее реорганизации или ликвидации, сроки проведения этих организационных мероприятий <4>.
<1> Республики в составе России, также имеющие государственно-правовой статус, не вправе создавать государственные корпорации. В отличие от государственных корпораций, автономные учреждения могут быть созданы не только Российской Федерацией, но и иными публичными субъектами - субъектом РФ или муниципальным образованием (см. ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (в ред. Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 215-ФЗ)).<2> По смыслу статьи 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" федеральные законы не только предусматривают создание соответствующей государственной корпорации, но и устанавливают их функции, полномочия и иные составляющие их публичного статуса, в частности, такими законами определяется имущественное положение корпораций (см. п. 2 ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях").
<3> Применительно к государственной корпорации - Банку развития и внешнеэкономической деятельности (далее в тексте - Банк развития) статутным федеральным законом устанавливаются предписания Федерального закона "О некоммерческих организациях", не подлежащие применению (согласно п. 2 ст. 19 Федерального закона от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О Банке развития" к процедуре ликвидации этой государственной корпорации не применяются правила, предусмотренные федеральным законодательством о несостоятельности (банкротстве)).
Применение к Банку развития федерального законодательства о банках и банковской деятельности возможно только в случаях, установленных ч. ч. 2, 3 ст. 4 Федерального закона "О Банке развития".
<4> См.: п. 1 ст. 19 Федерального закона "О Банке развития".Ординарные федеральные законы определяют основы публичного статуса государственной корпорации в целом как одной из форм некоммерческих организаций. При этом не регламентируются отдельные элементы их статуса, например, наименование органов управления корпорации и их компетенция могут быть установлены только статутным федеральным законом.
Сфера применения ординарных федеральных законов ограничена отдельными предписаниями, например, основы публичного статуса государственных корпораций определяются ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. Федерального закона от 8 июля 1999 г. N 140-ФЗ). Ординарные федеральные законы применяются в сферах, установленных статутными федеральными законами, например, п. 3 ст. 17 Федерального закона от 12 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О Банке развития" предусмотрено, что государственная регистрация Банка развития как особой разновидности государственной корпорации регламентируется Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Таким образом, применительно к указанной государственной корпорации предусмотрена возможность использования предписаний ординарного федерального закона.
К подзаконным актам, регламентирующим деятельность государственных корпораций, относятся в основном постановления Правительства РФ <1>. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти применяются только в случаях, специально предусмотренных рассматриваемыми федеральными законами, указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
<1> О сфере применения подзаконных актов см., например, ч. ч. 2, 4 ст. 6, ч. 4 ст. 10 Федерального закона "О Банке развития". В данном случае регламентация деятельности государственной корпорации указами Президента РФ возможна только применительно к ч. 2 ст. 15 указанного Федерального закона.Для государственных корпораций установлен особый порядок взаимоотношений с органами исполнительной власти и иными публичными органами. Рассмотрим подробнее формы взаимодействия корпораций и публичных органов в административной, организационной и имущественной сферах.
Взаимодействие корпораций и публичных органов в административной сфере возникает в момент завершения организационных мероприятий, связанных с учреждением корпораций. К таким мероприятиям относится внесение публичным органом имущественного взноса в форме недвижимого имущества, публичных финансовых средств, технического обеспечения. Публичный имущественный взнос составляет основу уставного капитала корпорации. На последующих стадиях деятельности, т.е. после завершения всех мероприятий, обусловленных учреждением корпорации, основу ее имущественного статуса составляют доходы, полученные от осуществления ее уставной деятельности по управлению публичными финансами, осуществлению инвестиционных проектов и иных общественно значимых функций. По общему правилу завершение вышеуказанных организационных мероприятий определяется прекращением публичных процедур, к которым относятся государственная регистрация корпорации в качестве юридического лица и последующее формирование ее руководящих органов. Статутным федеральным законом могут быть установлены иные публичные процедуры, при осуществлении которых корпорация в полном объеме наделяется правомочиями государственной некоммерческой организации <1>. Регистрационные процедуры, связанные с созданием корпораций в качестве публичного юридического лица, предшествуют иным организационным мероприятиям (например, формированию ее единоличных и коллегиальных органов управления); регистрационные процедуры осуществляются Федеральной регистрационной службой и завершаются в момент выдачи свидетельства о государственной регистрации <2>.
<1> Применительно к Банку развития как особой государственной корпорации к вышеуказанным процедурам относятся государственная регистрация корпорации в качестве юридического лица, а также последующие процедуры создания руководящих органов корпорации, назначения ее председателя, назначения наблюдательного совета и правления Банка развития (см. соответственно п. п. 3 - 6 ст. 17 Федерального закона "О Банке развития").<2> К ведению Росрегистрации (или ее территориальных органов) отнесено принятие решений о государственной регистрации всех видов некоммерческих организаций (см. подп. 2 п. 2, подп. 4.1 п. 6 Положения о Росрегистрации, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315 (в ред. Указа Президента РФ от 2 мая 2006 г. N 450)).
Таким образом, государственная корпорация реализует свои правомочия субъекта публичных отношений в момент возбуждения регистрационных отношений, однако имущественными и иными правомочиями в полном объеме корпорация наделяется после завершения всех публичных процедур, определенных статутным федеральным законом <1>.
<1> Далее в тексте термины "статутный федеральный закон" и "федеральный закон" рассматриваются как идентичные понятия.Организационные процедуры протекают на этапе формирования руководящих органов государственной корпорации, их компетенция определяется статутным федеральным законом. Виды руководящих органов корпорации обусловлены ее предназначением, однако можно отметить некоторые унифицированные особенности для всех государственных корпораций. Органы исполнительной власти или иные публичные органы устанавливают формы своего представительства в коллегиальных органах управления корпорации - в наблюдательном совете, правлении или иных органах, определяемых федеральным законом. Статус корпорации в отличие от других видов некоммерческих организаций устанавливается федеральным законом, актами органов исполнительной власти и иных публичных органов. Требования ст. 52 ГК РФ о принятии устава как специального учредительного документа в данном случае не применяются <1>.
<1> См.: абз. 1 п. 3 ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях".Задачи, функции и полномочия коллегиальных органов устанавливаются положениями и иными внутренними нормативными актами, утверждаемыми такими органами <1>. Порядок созыва и проведения заседаний коллегиальных органов, а также процедура принятия ими решений определяются регламентами; эти нормативные правовые акты применяются в целях упорядочения внутриорганизационной деятельности корпорации и не относятся к учредительным документам <2>. Публичные интересы государства всегда доминируют в решениях, принимаемых коллегиальным органом управления корпорации.
<1> Положения об органах управления Банка развития утверждаются его наблюдательным советом (см. подп. 2 п. 1 ст. 12 Федерального закона "О Банке развития").<2> Регламент правления Банка развития утверждается его наблюдательным советом в соответствии с п. 5 ст. 13 Федерального закона "О Банке развития".
Государство в лице своих представителей в коллегиальных органах контролирует деятельность председателя или иного высшего должностного лица корпорации. Порядок назначения на должность председателя корпорации и его освобождения от должности определяется федеральным законом. Применительно к Банку развития соответствующие полномочия отнесены к ведению главы государства. Председатель корпорации является ее единоличным исполнительным органом, в своей деятельности он руководствуется решениями коллегиальных органов. Порядок взаимоотношений председателя корпорации с соответствующим коллегиальным органом определяется положением о наблюдательном совете или иными внутренними актами корпорации, которыми устанавливается и ответственность председателя корпорации <1>.
<1> Применительно к государственной корпорации - Банку развития положение о наблюдательном совете утверждается Правительством РФ, положение об органах управления Банка развития, а также положения о его филиалах и представительствах утверждаются наблюдательным советом Банка развития (см. соответственно подп. 2 п. 2 ст. 6, подп. 3 п. 1 ст. 12 Федерального закона "О Банке развития").Таким образом, председатель корпорации подконтролен и подотчетен коллегиальному органу и обязан осуществлять принятые им решения. Тем самым реализуются и публичные интересы государства, представленного в корпорации должностными лицами органов исполнительной власти, входящими в состав наблюдательного совета (совета директоров), и правления государственной корпорации. Общегосударственные интересы всегда доминируют над корпоративными интересами, это подтверждается главенствующей ролью наблюдательного совета (совета директоров) государственной корпорации в системе ее органов управления: именно советы как специальные коллегиальные органы, в состав которых входят представители публичных органов, всегда составляющие большинство членов совета, определяют политику повседневной деятельности правления <1>.
<1> Правительство РФ формирует состав наблюдательного совета Банка развития. Председателем этого коллегиального органа ex officio является Председатель Правительства РФ. Представители государства доминируют в деятельности Агентства по страхованию вкладов, также наделенного правомочиями государственной корпорации. Представители Правительства РФ в совете директоров Агентства составляют большинство его членов (см. соответственно п. п. 1, 2 ст. 10 Федерального закона "О Банке развития", п. 1 ст. 18 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 13 марта 2007 г. N 34-ФЗ)).Общегосударственные интересы определяют имущественный статус корпорации. Все государственные корпорации в соответствии со статусом некоммерческой организации осуществляют деятельность по ее целевому предназначению - в формах, установленных федеральным законом о создании государственной корпорации <1>. Государство наделяет корпорации особыми имущественными правами и обязанностями, такие отношения обусловлены политикой государственного протекционизма. Публичное покровительство деятельности корпораций предусматривает передачу им отдельных государственно-властных полномочий, а также предоставление им специальных льгот и преимуществ, отсутствующих у других участников коммерческой деятельности. Интересы Российской Федерации в отношениях с государственными корпорациями представляют Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, Банк России, иные публичные органы и их должностные лица.
<1> Основы статуса государственной корпорации в сфере предпринимательской деятельности установлены п. 2 ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях", однако содержание их коммерческих правомочий определяется статутным федеральным законом.Корпорациям делегируют отдельные публичные полномочия в формах и объеме, которые установлены статутным федеральным законом. Например , Банк развития вправе предоставлять государственные гарантии российским и зарубежным коммерческим организациям (в том числе и банкам), наряду с ними Банк развития выдает собственные банковские гарантии участникам внешнеторговой деятельности <1>. Банк развития выступает от имени Российской Федерации в межгосударственных финансовых отношениях, в частности в отношениях, обусловленных предоставлением иностранным государством кредитов и займов Российской Федерации, и совершает от имени Российской Федерации расчеты по таким кредитам и займам <2>.
<1> О выдаче Банком развития банковских гарантий, а также о предоставлении им публичных гарантий отечественным и зарубежным субъектам предпринимательства см. соответственно подп. 13, 20 п. 3 ст. 3 Федерального закона "О Банке развития".<2> О полномочиях Банка развития в сфере межгосударственных расчетно-кредитных отношений см. подп. 21 п. 3 ст. 3 Федерального закона "О Банке развития".
Отношения публичных органов с корпорациями строятся на принципе государственно-частного партнерства, в соответствии с которым корпорация признает доминирующую роль общегосударственных интересов во взаимоотношениях с публичным органом. Корпорация участвует в реализации федеральных целевых программ и государственных инвестиционных программ (включая внешнеэкономические), руководствуясь прежде всего публичными интересами государства наряду с корпоративными интересами <1>. В регламентации имущественных правомочий корпорации особую значимость имеют нормативные правовые акты Правительства РФ. Например , применительно к одной из крупнейших государственных корпораций - Банку развития Правительство РФ утверждает основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности <2>.
<1> О содержании принципа государственно-частного партнерства применительно к деятельности Банка развития, а также об его участии в осуществлении федеральных целевых программ и государственных инвестиционных программ см. подп. 10, 11 п. 3 ст. 3 Федерального закона "О Банке развития".<2> Об утверждении Правительством РФ Меморандума о финансовой политике Банка развития и о содержании Меморандума см. п. 6 ст. 4, п. 2, 4 ст. 6 Федерального закона "О Банке развития".
Государственная протекционистская политика обусловлена значимостью корпораций в социально-приоритетных сферах. Применительно к Банку развития - одному из крупнейших в Российской Федерации банков по объему капитализации - государство берет на себя особые имущественные обязательства. Правительство РФ, являясь гарантом имущественной устойчивости государственной корпорации, вправе принять решение об увеличении имущественного взноса за счет средств федерального бюджета или о предоставлении Банку развития иного публичного имущества (например, недвижимости) <1>. Имущественный взнос может быть увеличен за счет предоставления корпорации не только традиционных имущественных объектов. В этом качестве могут выступать и особые имущественные права и обязанности, в том числе право требования, долги, обязательства по выплате платежей. В качестве публичного имущества, отчуждаемого в данном случае, выступают имущественные комплексы, движимое и недвижимое имущество федеральных государственных учреждений и другие имущественные объекты, находящиеся в федеральной собственности <2>. Таким образом, имущественные отношения между государством и корпорацией возникают в момент формирования ее уставного капитала; они являются длящимися, стабильными и устойчивыми на протяжении всей деятельности корпорации. Выступая в качестве одного из видов некоммерческих учреждений, корпорация представляет собой неординарный субъект частноправовых отношений. Корпорации могут быть созданы в форме банков, агентств <3>, в некоторых случаях они могут быть наделены правомочиями федеральных унитарных предприятий и выступают в предпринимательской деятельности в качестве публичной коммерческой организации <4>. Во всяком случае, статус корпорации устанавливается специальным федеральным законом, наделяющим ее не только специальными имущественными правомочиями, но и особыми публичными правами во взаимоотношениях с органами исполнительной власти и иными государственными органами. Например , корпорация "Банк развития" представляет собой особую кредитную организацию, ее правомочия в сфере банковской деятельности определяются специальными федеральными законами и, во всяком случае, отличаются от имущественных правомочий коммерческих банков, к которым банковское законодательство применяется без ограничений <5>.
<1> Об имущественных отношениях Правительства РФ с Банком развития см. п. 3 ст. 18 Федерального закона "О Банке развития".<2> О содержании публичных имущественных обязательств, представляющих собой особый источник формирования уставного капитала Банка развития, см. п. 5 ст. 20 Федерального закона "О Банке развития".
<3> Об особом имущественном статусе государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" см. гл. 3 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".
<4> О статусе федерального унитарного предприятия "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации" см. п. 8 Концепции модернизации и развития единой системы организации воздушного движения Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2000 г. N 144, п. 2 распоряжения Министерства экономического развития и торговли РФ и Федерального агентства по управлению федеральным имуществом от 28 февраля 2007 г. N 466-р.
<5> О распространении на Банк развития банковского законодательства см. ст. ст. 7, 13, 40 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (в ред. Федерального закона от 17 мая 2007 г. N 83-ФЗ), а также п. 5 ст. 11 Налогового кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 17 мая 2007 г. N 83-ФЗ).
Таким образом, государственные корпорации осуществляют свои полномочия по согласованию или при непосредственном участии органов исполнительной власти. Можно выделить следующие основные сферы взаимоотношений корпораций и публичных органов:
- при осуществлении лицензионно-разрешительных правил корпорации-лицензиаты обязаны соблюдать требования, установленные лицензирующим органом, в частности при осуществлении таким органом мероприятий лицензионного контроля <1>. В соответствии со статусом корпорации, установленным федеральным законом, на нее распространяются общие требования, определенные федеральным законодательством о лицензировании, либо к корпорации применяются специальные требования, установленные федеральным законом. Например , Банк развития осуществляет банковские операции в соответствии с Федеральным законом "О Банке развития", общие требования по лицензированию, установленные ст. 13 Федерального закона "О банке и банковской деятельности", в данном случае не применяются;
- в сфере коммерческой деятельности правомочия государственной корпорации ограничены в интересах обеспечения общегосударственных потребностей. Прибыль государственной корпорации может быть использована по согласованию с публичным органом, установленным федеральным законом. Как правило, такая прибыль может быть использована с согласия наблюдательного совета или иного коллегиального органа, представляющего интересы государства <1>.
Государственная корпорация реализует свои правомочия на основе сочетания внутриорганизационных и внешних форм управления. Собственно корпоративные формы управления включают в себя правовые акты, принимаемые коллегиальными органами - наблюдательным советом, правлением и иными коллегиальными органами, например органами внутреннего финансового контроля - ревизионной комиссией, службой внутреннего контроля, службой внутреннего аудита <1>. Коллегиальные органы принимают постановления, решения и иные правовые акты, предусмотренные внутренними установлениями соответствующей корпорации. Акты, принимаемые специальным органом публичного представительства интересов Российской Федерации - наблюдательным советом, советом директоров, доминируют в системе корпоративных правовых актов. Такими актами утверждаются решения правления или единоличного исполнительного органа, если ими предусмотрено изменение имущественного статуса корпорации. Орган публичного представительства утверждает положения о структурных подразделениях аппарата корпорации, положения о филиалах и представительствах и иные статутные акты, разработанные правлением корпорации <2>. Статутные акты, принимаемые в этих случаях, предназначены для неоднократного применения, обязательны для исполнения всеми сотрудниками корпорации и отвечают иным критериям, предъявляемым к нормативным правовым актам, однако в отличие от них статутные акты корпорации подлежат применению только в системе созданных ею органов управления.
<1> О службе внутреннего аудита, подотчетной совету директоров государственной корпорации - Агентства по страхованию вкладов, см. ч. 2 ст. 25 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".Статус и компетенция специальных коллегиальных органов управления обусловлены предназначением государственной корпорации, установленной федеральным законом. В соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий", предусмотрено создание ревизионных комиссий - специального органа внутреннего финансового контроля, действующего наряду с внешней аудиторской организацией, к ведению которой отнесена проверка бухгалтерского учета и финансовой отчетности корпорации (в том числе и контроль за достоверностью соответствующих финансовых показателей). О соотношении полномочий внутреннего и внешнего финансового контроля см. ч. ч. 2, 3 ст. 8, ст. 18 Федерального закона "О Российской корпорации нанотехнологий".
Создание специальных органов внутреннего финансового контроля может быть не предусмотрено в других корпорациях (см. ст. ст. 12, 13 Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства").
<2> Об утверждении наблюдательным советом Банка развития статутных актов об органах управления центрального аппарата и территориальных органах см. подп. 2, 3 п. 1 ст. 12 Федерального закона "О Банке развития". Утверждение наблюдательным советом (советом директоров) статутных актов корпорации предусмотрено и в других случаях (см. п. 1 ст. 11 Федерального закона "О Российской корпорации нанотехнологий").Единоличный исполнительный орган корпорации (генеральный директор, председатель и др.) принимает приказы и распоряжения. Их юридическая сила обусловлена иерархией и соподчиненностью исполнительного органа в системе органов управления корпорации: такие акты принимаются в соответствии с решениями коллегиального органа и не могут им противоречить. К методам управленческой деятельности единоличного органа, помимо принятия актов, относится и представительство интересов корпорации при совершении сделок. Сделки, совершаемые исполнительным органом от имени корпорации, влекущие за собой изменение ее имущественного статуса, подлежат одобрению наблюдательным советом или иным органом публичного представительства (к ним относятся так называемые крупные сделки, критерии которых установлены федеральным законом, а в случаях, им прямо предусмотренных, - также и подзаконным актом <1>). Председатель (генеральный директор) корпорации является ее высшим должностным лицом и возглавляет правление корпорации.
<1> Об имущественных критериях крупных сделок, совершенных в системе Банка развития, см. подп. 12 п. 1 ст. 12 Федерального закона "О Банке развития".Органы внутреннего финансового контроля (ревизионная комиссия, служба внутреннего аудита, служба внутреннего контроля) обеспечивают внутренний аудит в корпорации и подчиняются органу публичного представительства (наблюдательному совету, совету директоров и др.), которому подотчетны <1>. Внутренний финансовый контроль проводится независимо от внешнего аудита, осуществляемого независимой от корпорации аудиторской организацией. Акты органов внутреннего финансового контроля обусловлены содержанием их контрольных правомочий, например, такие органы принимают решения о проведении внеочередных проверок финансово-хозяйственной деятельности. Заключения, принимаемые органом внутреннего финансового контроля по результатам проведения проверки, направляются в вышестоящий орган - наблюдательный совет, совет директоров <2>.
<1> О статусе служб внутреннего аудита (контроля), создаваемых соответственно Агентством по страхованию вкладов и Банком развития, см. ч. 2 ст. 25 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", п. 4 ст. 8 Федерального закона "О Банке развития".<2> О полномочиях ревизионной комиссии Российской корпорации нанотехнологий см. ст. 18 Федерального закона "О Российской корпорации нанотехнологий".
Правовые акты представляют собой одну из основных форм внешнего управления корпорации. Такие акты являются важнейшим методом регламентации взаимоотношений корпорации с органами общего и специального контроля, органами исполнительной власти, иными публичными органами, а также с независимой аудиторской организацией.
Статус корпорации исключает вмешательство органов государственной власти в ее хозяйственную деятельность, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе о создании корпорации <1>. Законодательством регламентированы следующие случаи непосредственного публичного вмешательства в деятельность государственных корпораций.
<1> Принцип невмешательства публичных органов в деятельность корпораций закрепляется федеральными законами избирательно, в зависимости от предназначения корпораций и существа общественных потребностей. Этот принцип установлен статутными Федеральными законами "О Банке развития" и "О Российской корпорации нанотехнологий", но применительно к Фонду содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и Агентству по страхованию вкладов соответствующие предписания статутными федеральными законами не предусмотрены. Ср. п. 1 ст. 6 Федерального закона "О Банке развития", п. 1 ст. 6 Федерального закона "О Российской корпорации нанотехнологий" со ст. ст. 6 - 11 Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", ст. ст. 14 - 22 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".В сфере кадровой политики к ведению Правительства РФ отнесены полномочия по формированию специального органа публичного представительства (наблюдательного совета, совета директоров и иных). Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц, входящих в состав такого органа. Правительство РФ доминирует в деятельности органа публичного представительства, определяя статус всех лиц, входящих в его состав (например, в случае с наблюдательным советом Банка развития <1>), либо руководствуется квотой своего участия при формировании такого органа. Например , в наблюдательных советах, созданных в Российской корпорации нанотехнологий, в Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и в совете директоров Агентства по страхованию вкладов Правительство РФ участвует в формировании таких органов на паритетной основе в соответствии с квотами своего представительства, определенными соответствующим статутным законом <2>. В этих случаях Правительство РФ назначает членов наблюдательного совета наряду с Президентом РФ, палатами Федерального Собрания и иными публичными органами (например, Банком России, Общественной палатой РФ <3>).
<1> См.: п. 2 ст. 6, ст. 10 Федерального закона "О Банке развития".<2> О квотах публичного представительства в наблюдательном совете (совете директоров) в этих случаях см. ч. 4 ст. 10 Федерального закона "О Российской корпорации нанотехнологий", ч. 4 ст. 7 Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", п. 1 ст. 18 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".
<3> Представительство Банка России предусмотрено в совете директоров Агентства по страхованию вкладов, представители Общественной палаты РФ входят в состав наблюдательного совета Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
Наиболее значимо публичное вмешательство в сфере имущественных отношений. При осуществлении коммерческой деятельности государственные корпорации вправе расходовать прибыль по целевому назначению - в соответствии с социально-приоритетными направлениями, установленными федеральным законом о создании корпорации.
Орган публичного представительства (наблюдательный совет, совет директоров и др.) определяет основы инвестиционной и финансовой деятельности корпорации, в том числе санкционирует крупные имущественные сделки <1>. Таким образом, корпорация при осуществлении предпринимательской деятельности не вправе инвестировать денежные средства, руководствуясь механизмом рыночной конъюнктуры - общегосударственные публичные потребности всегда доминируют над корпоративными интересами. Объекты инвестирования прибыли, получаемой корпорацией, прямо указаны федеральным законом о ее создании, причем в некоторых случаях предусмотрено использование прибыли только в соответствии с общегосударственными интересами <2>. Государственные корпорации, предназначением которых является финансирование социально-приоритетных проектов развития промышленности, прикладной науки или отраслей жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивают контроль за целевым расходованием средств, а в случае выявления нарушений вправе приостанавливать финансирование, при этом нарушителю направляется представление об устранении выявленных нарушений <3>. Невыполнение представления или его ненадлежащее выполнение (например, при нарушении указанных в нем сроков) влечет за собой прекращение финансирования <4>.
<1> О санкционировании наблюдательным советом имущественных сделок корпорации см. подп. 12 п. 1 ст. 12 Федерального закона "О Банке развития", п. 14 ч. 1 ст. 11 Федерального закона "О Российской корпорации нанотехнологий".<2> О доминировании публичных потребностей при использовании корпорацией собственных финансовых средств см. ч. 4 ст. 17 Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства". Инвестирование Российской корпорацией нанотехнологий временно свободных средств допускается по согласованию с Правительством РФ (см. ч. 2 ст. 20 Федерального закона "О Российской корпорации нанотехнологий").
<3> Финансовую поддержку социально-строительной деятельности обеспечивает, в частности, Российская корпорация нанотехнологий, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Банк развития (см. подп. 20 п. 3 ст. 3 Федерального закона "О Банке развития").
<4> О выделении корпорацией денежных средств и о порядке принятия решений о приостановлении их выделения или о прекращении финансирования см. ст. 22 Федерального закона "О Российской корпорации нанотехнологий".
Государственные корпорации, как и другие субъекты коммерческой деятельности, несут обязанности, обусловленные проведением мер публичного контроля. Корпорации обязаны соблюдать требования должностных лиц при проведении экологического, лицензионного, санитарного, налогового, таможенного контроля. В частности, они обязаны представлять документированную информацию по запросу контролирующих органов при проведении камеральных проверок либо обеспечивать доступ должностных лиц таких органов в служебные помещения при проведении выездных проверок. Государственные корпорации подлежат финансовому контролю только в случаях, непосредственно установленных законами, в частности, это предусмотрено при проведении внешнего аудита и контроля за финансированием инвестиционных проектов. Поскольку корпорации являются получателями бюджетных средств, при формировании их уставных капиталов, а также при выделении им дополнительных публичных средств (например, в форме дополнительного имущественного взноса) они обязаны исполнить информационные и иные обязанности, обусловленные проведением Счетной палатой РФ бюджетного контроля. Все корпорации обязаны соблюдать требования при осуществлении инвестиционных проектов, а также при заключении сделок в случаях, установленных федеральным законодательством о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Публичный контроль за деятельностью государственных корпораций предусматривает осуществление мер внутреннего контроля, проводимого по инициативе корпоративного органа, и мер внешнего контроля, отнесенных к ведению органа исполнительной власти или иного публичного органа. Мероприятия, обусловленные проведением внутреннего финансового контроля, включают в себя обеспечение внутреннего аудита, т.е. проверки исполнения структурными подразделениями государственной корпорации правил ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности. Внутренний финансовый контроль не ограничивается проведением аудита, его предметом является проверка финансово-хозяйственной деятельности корпорации в целом. В отличие от аудита проверка также затрагивает обязательственно-правовые отношения и предусматривает контроль за заключением сделок, осуществлением инвестиционной и иных видов имущественной деятельности, предусматривающих использование денежных средств или распоряжение объектами недвижимости.
Мероприятия внутреннего финансового контроля всегда проводятся по инициативе соответствующего корпоративного органа - наблюдательного совета (совета директоров) или подчиненного ему контрольного органа (служб внутреннего аудита, ревизионных комиссий и иных). В отличие от таких мероприятий проверки финансово-хозяйственной деятельности корпорации могут быть обусловлены решением специального публичного органа. Специальные подразделения корпорации, обеспечивающие внутренний контроль, создаются в целях проверок порядка использования бюджетных средств, и в этих случаях контрольные мероприятия проводятся по инициативе Счетной палаты РФ или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, находящейся в ведении Минфина России. Применительно к Банку развития и другим корпорациям, осуществляющим банковскую деятельность, мероприятия внутреннего контроля инициируются Банком России, порядок его проведения устанавливается нормативными правовыми актами Банка России.
Внутренний финансовый контроль проводится в центральных аппаратах корпораций, в их филиалах и представительствах (в том числе создаваемых за рубежом) органом управления корпорации или специальными структурными подразделениями - службами внутреннего контроля (аудита), ревизионными комиссиями, подчиненными органу публичного представительства - наблюдательному совету, совету директоров. Такой орган непосредственно контролирует инвестиционную деятельность корпоративных коллегиальных органов (правлений и др.), а также их должностных лиц. Он вправе, например, отклонить решение о заключении крупной сделки, принятое должностным лицом корпорации. Орган публичного представительства проводит внутренний финансовый контроль непосредственно либо осуществляет контрольные мероприятия в косвенных формах, например, в тех случаях, когда служба внутреннего аудита проводит внеплановую проверку ведения бухгалтерской отчетности по поручению наблюдательного совета.
Особой формой внутреннего контроля является проверка соблюдения корпорацией требований, установленных федеральным законодательством о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем. Мероприятия внутреннего контроля, осуществляемые корпорацией в этих случаях, включают представление Федеральной службе по финансовому мониторингу (ФСФМ) документированной информации о сделках с финансовыми средствами и иным имуществом в соответствии с вышеуказанным законодательством. Соответствующие сведения относятся к конфиденциальной информации и представляются корпорацией независимо от запроса ФСФМ. Как правило, сведения о корпоративной финансовой деятельности, отвечающие критериям, установленным федеральным законодательством, представляются ФСФМ сразу же после заключения имущественной сделки или в других случаях, например при наличии у корпорации сведений о возможной противоправности имущественной сделки. Таким образом, мероприятия внутреннего финансового контроля, проводимые в этих случаях, включают в себя не только представление документированной информации, но и осуществление корпорацией превентивных мероприятий, предотвращающих или пресекающих противоправную деятельность. В этих целях корпорации создают специальные структурные подразделения, нанимают специалистов, отвечающих установленным квалификационным требованиям, приобретают соответствующие средства материального и технического обеспечения, осуществляют иные действия, сопряженные с расходованием корпоративных финансов.
Указанные мероприятия внутреннего финансового контроля распространяются на государственные корпорации, созданные в форме кредитных или страховых организаций (например, Банк развития или Агентство по страхованию вкладов), оказывающих посреднические услуги при осуществлении купли-продажи недвижимого имущества или осуществляющих прием от физических лиц наличных денежных средств <1>. Именно эти правовые предпосылки внутреннего контроля относятся к наиболее распространенным, поскольку статутные федеральные законы о государственных корпорациях предусматривают получение ими добровольных имущественных взносов и пожертвований в качестве одного из существенных источников формирования корпоративного имущества <2> или, во всяком случае, не исключают факт их получения тогда, когда это прямо не предусмотрено соответствующим статутным федеральным законом <3>.
<1> Рассмотренные выше критерии отнесения организаций к объекту внутреннего и внешнего финансового контроля установлены ст. 5 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". В соответствии с ними к подконтрольным относятся организации установленной организационно-правовой формы независимо от осуществляемой ими деятельности (кредитные, страховые организации, лизинговые компании) или любые организации, к ведению которых отнесено совершение сделок с установленными федеральным законом имущественными объектами. В последнем случае учитываются правомочия организаций, а не их организационно-правовая форма.<2> Формирование имущества государственной корпорации за счет добровольных имущественных взносов и пожертвований предусмотрено п. 1 ст. 5 Федерального закона "О Банке развития", ч. 1 ст. 5 Федерального закона "О Российской корпорации нанотехнологий".
<3> Формирование имущества государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства за счет "не запрещенных законом поступлений" предусмотрено ч. 1 ст. 5 Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".
Наряду с мероприятиями внутреннего финансового контроля, проводимыми корпорацией в случаях, предусмотренных федеральным законодательством о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, предусмотрены и меры внешнего финансового контроля, включающие в себя проведение выездных и камеральных проверок соблюдения корпорацией обязанностей по внутреннему финансовому контролю. Внешний финансовый контроль проводится федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией либо непосредственно ФСФМ или ее территориальным органом <1>. Внешний финансовый контроль представляет собой частную разновидность внешнего контроля, отнесенного к ведению федеральных органов исполнительной власти или осуществляемого правоохранительными либо специальными публичными органами - Банком России и Счетной палатой РФ.
<1> Проведение внешнего финансового контроля непосредственно органами ФСФМ предусмотрено при отсутствии надзорных органов (см. п. 9 ст. 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма").Таким образом, государственный контроль проводится на основе сочетания мер внешнего публичного контроля, отнесенного к ведению лицензирующих, таможенных и иных правоохранительных органов, а также мер внутреннего контроля, осуществляемых наблюдательным советом или иным органом публичного представительства интересов государства, созданным в корпорации.
Правовой предпосылкой привлечения корпорации к юридической ответственности является совершение ею правонарушения в качестве юридического лица либо совершение правонарушения руководящим должностным лицом корпорации. Применительно к таким правонарушениям принято различать соответственно корпоративные и индивидуальные меры публичной ответственности.
К государственной корпорации, нарушающей требования, установленные законодательством, могут быть приняты меры, предусмотренные КоАП РФ, бюджетным и налоговым законодательством. Меры корпоративной ответственности, применяемые к юридическому лицу - нарушителю, включают в себя административные наказания, бюджетные или налоговые санкции. К наиболее распространенным видам корпоративных санкций относятся денежные взыскания в виде административных штрафов, применяемые при совершении административных правонарушений, либо в виде налоговых санкций, применяемые в случаях, установленных гл. 16, 18 Налогового кодекса РФ, либо в виде бюджетных санкций, предусмотренных ст. 282 БК РФ.
Корпоративная ответственность в случаях, предусмотренных налоговым и бюджетным законодательством, применяется к юридическому лицу, исполняющему установленные фискальные или бюджетные обязанности. По содержанию такие обязанности всегда обусловлены уплатой публичного платежа или целевым расходованием публичных финансов (т.е. они являются финансовыми обязанностями). Меры корпоративной ответственности, применяемые к юридическому лицу вследствие административного правонарушения, могут быть обусловлены не только неисполнением корпорацией финансовых обязанностей или их ненадлежащим исполнением, но и тем, что государственные корпорации обязаны соблюдать информационные обязанности, связанные с проведением мер публичного контроля, осуществляемого налоговыми, таможенными органами, органами ФСФМ или иными правоохранительными органами. Неисполнение информационных обязанностей в указанных случаях квалифицируется по ст. 19.7 КоАП РФ, а применительно к специальным видам документированной информации - по ч. ч. 1, 2 ст. 19.7.1, ст. ст. 19.7.2 и 19.8 КоАП РФ. Неисполнение корпорацией информационных обязанностей, установленных законодательством о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, квалифицируется по ст. 15.27 КоАП РФ <1>.
<1> При привлечении к ответственности в вышеуказанных случаях нарушения информационных обязанностей предусмотрена административная ответственность в виде штрафных санкций.Корпоративная ответственность может быть обусловлена также организационно-правовой формой государственной корпорации. Корпорациям, учрежденным в форме банков, вменяются административные правонарушения, установленные ст. 15.26 КоАП РФ, или налоговые правонарушения, предусмотренные ст. ст. 132 - 135.1 НК РФ. В вышеуказанных случаях корпоративная ответственность наступает вследствие неисполнения информационной обязанности перед конкретным контролирующим органом, а применительно к ст. 15.27 КоАП РФ - перед ФСФМ. Такие обязанности устанавливаются федеральными законами, а в случаях, ими прямо предусмотренных, - также и ведомственным нормативным правовым актом (например, актами ФСФМ), а применительно к банковским организациям - нормативным актом Банка России (см. ст. 15.26 КоАП РФ).
Государственные корпорации относятся к особым публичным некоммерческим организациям, в отличие от других юридических лиц к ним не может быть применена цивилистическая санкция в виде ликвидации организации по решению суда в соответствии с правилами, установленными абз. 2 п. 2 ст. 61 ГК РФ. К процедуре ликвидации государственной корпорации также не применяются правила, установленные ст. 65 ГК РФ и иным федеральным законодательством о несостоятельности (банкротстве).
Ликвидация корпорации и ее процедура обусловлены не цивилистическими, а исключительно публичными предпосылками, установленными федеральным законом. Таким образом, процедура ликвидации определяется специальным федеральным законом, действующим наряду со статутным законом об учреждении корпорации. Правовые предпосылки ликвидации корпорации определяются в статутном федеральном законе в тех случаях, когда корпорации созданы для осуществления социально-приоритетной деятельности, ограниченной установленным таким законом сроком, по истечении которого полномочия корпорации прекращаются и вступает в силу процедура ее ликвидации <1>. Применительно к государственным корпорациям, действующим на постоянной основе, процедура ликвидации определяется специальным федеральным законом.
<1> Например , безусловной предпосылкой ликвидации Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства является прекращение им деятельности с 1 января 2012 г., при этом процедура ликвидации устанавливается статутным федеральным законом об учреждении Фонда.Применение мер властного принуждения, как правило, обусловлено совершением правонарушения, однако такие меры могут быть применены в целях предотвращения или расследования правонарушения. Возбуждение дел об административных правонарушениях, например в рассмотренных выше случаях неисполнения корпорацией информационных обязанностей, является правовой предпосылкой для применения мер административного пресечения в виде осмотра корпоративных служебных помещений и изъятия вещей и документов, обнаруженных при проведении осмотра (см. ст. ст. 28.7, 29.10 КоАП РФ). Такие меры применяются на процессуальных стадиях доказывания и могут быть применены к добросовестной организации, вина которой не будет установлена при рассмотрении дела об административном правонарушении.
Индивидуальная ответственность должностных лиц государственной корпорации наступает независимо от привлечения к публичной ответственности организации-нарушителя. Таким образом, применительно к одному и тому же проступку могут быть одновременно выявлены признаки корпоративного и индивидуального правонарушения, которые могут быть вменены организации-нарушителю и ее руководящему должностному лицу. Индивидуальная публичная ответственность включает в себя локальную, дисциплинарную и административную ответственность. Различия видов ответственности обусловлены прежде всего статусом правоустанавливающего акта. Локальная ответственность устанавливается федеральным законом об учреждении корпорации и принятыми в соответствии с ним корпоративным коллегиальным органом внутренними (локальными) нормативными правовыми актами. К таким актам относятся положения об органах управления корпорацией, принимаемые наблюдательным советом (советом директоров) или иным органом публичного представительства. Положениями устанавливаются виды санкций, применяемых к единоличному исполнительному органу - председателю, генеральному директору или иному высшему корпоративному должностному лицу <1>. Такое лицо действует исключительно в корпоративных интересах. Любое управленческое решение, принимаемое таким лицом (вынесение правового акта, заключение сделки и др.), обусловлено корпоративными потребностями, которые доминируют над личной заинтересованностью соответствующего руководителя <2>. При возникновении конфликта интересов руководитель корпорации обязан уведомить об этом соответствующий коллегиальный орган корпорации (в соответствии с положением о таком органе) до принятия решения по существу.
<1> Единоличным исполнительным органом Банка развития является Председатель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Председатель Банка развития несет ответственность за свои действия (бездействие) в соответствии с положением об органах управления Банка развития. Применительно к государственным корпорациям, не наделенным правомочиями банковских организаций, их высшим должностным лицом и единоличным исполнительным органом является генеральный директор (см. соответственно п. 1 ст. 15 Федерального закона "О Банке развития", ст. ст. 22 - 23 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", ч. 1 ст. 9, ст. ст. 15 - 16 Федерального закона "О Российской корпорации нанотехнологий", ст. ст. 6, 11 Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства").<2> Требования о добросовестности руководителя организации при осуществлении им представительских полномочий установлены, в частности, п. 3 ст. 53 ГК РФ.
Одним из видов ответственности высшего должностного лица корпорации является досрочное прекращение его полномочий. Кроме положений об органах управления корпорацией и положений о структурных подразделениях таких органов в корпорации принимаются другие локальные нормативные акты, устанавливающие правила поведения ее сотрудников (правила внутреннего распорядка и иные). Неисполнение сотрудником корпорации таких правил квалифицируется в качестве дисциплинарного проступка и влечет за собой применение дисциплинарных взысканий в виде замечания, выговора или увольнения. Применение иных видов взыскания, помимо трех упомянутых, возможно только в случаях, предусмотренных федеральным законом об учреждении государственной корпорации. Дисциплинарная ответственность сотрудников корпорации определяется вышеуказанными локальными нормативными актами, однако установленные ими правила не применяются в отношении должностных лиц, входящих в состав наблюдательного совета, совета директоров и иного органа публичного представительства, в тех случаях, когда такие лица являются государственными служащими. В отношении их применяются правила дисциплинарного производства, установленные Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", другими федеральными законами - применительно к лицам, проходящим правоохранительную или военную службу. Прекращение служебных отношений члена наблюдательного совета (совета директоров) в случае его увольнения с государственной службы не влечет за собой прекращения его правомочий. К таким лицам могут быть применены санкции в виде досрочного прекращения полномочий члена наблюдательного совета (совета директоров) в соответствии с процедурой, установленной статутным федеральным законом об учреждении корпорации. В отношении должностных лиц, назначенных в наблюдательный совет (совет директоров) Президентом РФ, Правительством РФ, палатами Федерального Собрания, Банком России, Общественной палатой РФ и иными публичными органами в соответствии с квотой, установленной федеральным законом, применяются особые правила их досрочного отзыва <1>. Такое решение может быть принято публичным органом, представленным в наблюдательном совете (совете директоров), им же назначаются новые члены, взамен отозванных. В некоторых случаях решение о досрочном прекращении полномочий членов наблюдательного совета (совета директоров) принимается федеральным Правительством по собственной инициативе или на основании представления соответствующего публичного органа <2>.
<1> О досрочном прекращении полномочий органа публичного представительства в государственных корпорациях см. п. 8 ст. 10 Федерального закона "О Банке развития", ч. 5 ст. 7 Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", ч. 4 ст. 10 Федерального закона "О Российской корпорации нанотехнологий". В отличие от вышеуказанных случаев досрочное прекращение полномочий Совета директоров Агентства по страхованию вкладов не предусмотрено статутным федеральным законом (ср. ст. ст. 18 - 19 с подп. 2 ч. 4 ст. 20 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации").<2> Такая процедура предусмотрена в Российской корпорации нанотехнологий (см. ч. 4 ст. 10 Федерального закона "О Российской корпорации нанотехнологий"). Применительно к государственной корпорации - Банку развития Правительство РФ принимает решения о должностных лицах, участвующих в работе наблюдательного совета. Поскольку обязательное представительство публичного органа федеральным законом не предусмотрено, Правительство РФ решает все вопросы, связанные с назначением членов наблюдательного совета Банка развития и досрочным прекращением их полномочий (см. ч. 8 ст. 10 Федерального закона "О Банке развития").
Административная ответственность должностных лиц, входящих в состав коллегиального органа корпорации, либо сотрудников ее структурных подразделений, ее аппарата, а также сотрудников филиалов и представительств, создаваемых корпорацией на территории РФ, обусловлена ненадлежащим осуществлением ими информационных и иных обязанностей, установленных федеральным законом <1>. В частности, непредставление информации в случаях, установленных ст. ст. 15.27, 19.7, ч. ч. 1, 2 ст. 19.7.1, ст. ст. 19.7.2, 19.8 КоАП РФ, квалифицируется в качестве соответствующего административного правонарушения и влечет за собой санкцию в виде административного штрафа, применяемого к должностному лицу независимо от привлечения к корпоративной ответственности организации-нарушителя, т.е. применительно к одному и тому же проступку к ответственности могут быть привлечены организация-нарушитель и ее виновное должностное лицо (см. ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ) <2>. Меры публичной ответственности, установленные бюджетным и налоговым законодательством, а также дисциплинарные взыскания применяются наряду с административными наказаниями.
<1> В данном случае под сотрудниками корпорации понимаются лица, обеспечивающие ее полномочия и наделенные соответствующими обязанностями, за исключением технического и обслуживающего персонала корпораций. Такие лица в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ наделены правомочиями должностных лиц и в этом качестве выступают в административно-юрисдикционной деятельности.Применительно к данному тексту рассматриваются только проступки, обусловленные ненадлежащим исполнением должностным лицом корпорации возложенных на него публичных обязанностей. В случаях, не связанных с исполнением таких обязанностей, например при совершении правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, такие лица несут административную ответственность, установленную санкцией соответствующей статьи Особенной части КоАП РФ для граждан.
<2> К административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности в соответствии с ч. ч. 1, 2 ст. 15.26 КоАП РФ могут быть привлечены только кредитные организации-нарушители. Естественно, субъектом такого правонарушения могут быть только государственные корпорации - банковские организации. Например , Банк развития может быть привлечен к административной ответственности за нарушение требований, установленных нормативным актом Банка России (см. ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ).Государственные корпорации относятся к специальным субъектам административной деятельности, их коммерческие правомочия ограничены обеспечением публичных потребностей государства. Можно выделить следующие элементы публичного статуса государственных корпораций:
а) в организационно-правовой форме государственной корпорации создаются только крупные хозяйствующие субъекты со значительным объемом капитализации. Например , уставный капитал Банка развития превышает 70 млрд. руб., размер публичного имущественного взноса, предоставленного Фонду содействия реформированию ЖКХ, составляет 240 млрд. руб., сумма публичных финансов, предоставленных Агентству по реструктуризации кредитных организаций, составила 3 млрд. руб. (в ценах на декабрь 2003 г.) <1>;
<1> Сумма имущественного взноса Российской Федерации, предоставленного Российской корпорации нанотехнологий, статутным федеральным законом не определена.б) органы исполнительной власти и иные органы обеспечивают имущественную автаркию государственных корпораций, передавая им в качестве имущественного взноса бюджетные средства, публичные объекты недвижимости, средства материально-технического обеспечения и иное публичное имущество <1>;
<1> Имущественная поддержка публичных органов начинается в момент создания государственных корпораций и продолжается в течение всего срока их деятельности. Таким образом, публичные органы оказывают финансовую, правовую и иную помощь корпорации и после внесения бюджетных средств и иного их имущества в ее уставный фонд.в) публичные органы обеспечивают режим наибольшего благоприятствования деятельности государственных корпораций. На них не распространяются имущественные обременения, установленные для других хозяйствующих субъектов, в частности, к ним не применяются процедуры финансовой несостоятельности (банкротства);
г) интересы публичных органов представлены во всех органах управления государственной корпорации, санкционирующих коммерческую деятельность. Денежные средства корпорации инвестируются в целях обеспечения социально-приоритетных потребностей;
д) органы исполнительной власти и иные государственные органы делегируют корпорациям публичные полномочия в сферах реализации федеральных целевых программ, государственных инвестиционных программ. Корпорации предоставляют государственные гарантии коммерческим организациям, обеспечивают и погашают государственные кредиты и займы, осуществляют иные публичные полномочия, установленные федеральными законами <1>. Коммерческий потенциал государственной корпорации обеспечен имущественной и правовой поддержкой публичных органов. Таким образом, финансирование корпорацией социально-приоритетных программ представляет собой опосредованную форму распределения публичных финансов в общегосударственных целях <2>.
<1> О публичных полномочиях, делегированных Банку развития, см. п. п. 10, 20, 21 ч. 3 ст. 3 Федерального закона "О Банке развития".<2> См.: ст. ст. 20, 22 Федерального закона "О Российской корпорации нанотехнологий", ст. ст. 14 - 16 Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".
Государственные корпорации, наряду с органами государственной власти, участвуют в осуществлении социально-экономической политики государства.
1. Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.
Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.
Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.
В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом , предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.
2. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.
Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации, если иное не предусмотрено указанным Законом.
Годовой отчет государственной корпорации, публикуемый с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне, должен содержать информацию о выполнении стратегии деятельности государственной корпорации, иную предусмотренную законодательством Российской Федерации информацию и быть утвержден не позднее 1 июля года, следующего за отчетным годом. Правительство Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные требования к содержанию годового отчета государственной корпорации, в том числе в части инвестиционной деятельности.
Годовой отчет государственной корпорации размещается на официальном сайте государственной корпорации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне, коммерческой тайне в срок не позднее двух недель с даты принятия высшим органом управления государственной корпорации решения об утверждении этого отчета, если федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не установлен иной срок.
(см. текст в предыдущей редакции)
На официальном сайте государственной корпорации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" должны быть размещены стратегия деятельности государственной корпорации, порядок закупки товаров, выполнения работ, оказания услуг для нужд государственной корпорации.
(см. текст в предыдущей редакции)
3. Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных статьей 52 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.
3.1. Федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, должно быть предусмотрено формирование совета директоров или наблюдательного совета государственной корпорации (далее - высший орган управления государственной корпорации).
В состав высшего органа управления государственной корпорации могут входить члены, не являющиеся государственными гражданскими служащими. Правительство Российской Федерации устанавливает порядок участия членов Правительства Российской Федерации и государственных гражданских служащих в высших органах управления государственных корпораций.
К компетенции высшего органа управления государственной корпорации относятся:
утверждение долгосрочной программы деятельности и развития государственной корпорации, предусматривающей выполнение производственных, инвестиционных и финансовых показателей, и (или) иного документа о долгосрочном планировании, определенного федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации (стратегии деятельности государственной корпорации);
утверждение системы оплаты труда работников государственной корпорации, предусматривающей зависимость оплаты труда ее работников от достижения основных показателей эффективности деятельности;
определение порядка использования прибыли государственной корпорации;
принятие решения о передаче части имущества государственной корпорации в государственную казну Российской Федерации.
Федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, к компетенции высшего органа управления государственной корпорации могут быть отнесены также иные вопросы.
Высший орган управления государственной корпорации вправе создавать комитеты, комиссии по вопросам, отнесенным к его компетенции, для их предварительных рассмотрения и подготовки. Порядок деятельности таких комитетов, комиссий и их персональный состав устанавливаются решениями о создании комитетов, комиссий.
Юридические науки
Ключевые слова: ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ; ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ; КЛАССИФИКАЦИЯ; ПРИЗНАКИ; АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; STATE CORPORATIONS; LEGAL STATUS OF STATE CORPORATIONS; CLASSIFICATION; SIGNS; ADMINISTRATIVE LAW.
Аннотация: В данной статье изучается особенности правового статуса государственных корпораций через анализ понятия, признаков и классификацию. Делаются выводы об уникальности правового статуса данных юридических лиц.
Для более подробного изучения вопроса о правовом статусе государственных корпораций, нам необходимо будет отразить само понятие государственной корпорации, охарактеризовать её через выявление общих признаков, отличных от иных юридических лиц, выявить общие черты, дав соответствующую классификацию, а также рассмотреть вопрос о юридической природе рассматриваемого учреждения. Этим задачам будет посвящена данная статья.
Официальное понятие государственной корпорации содержится в Федеральном Законе от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» , согласно которому под данным учреждением понимается «не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций».
В настоящей работе мы будем рассматривать государственную корпорацию как одну из организационно-правовых форм юридического лица (некоммерческой организации), не вкладывая в данное понятие признаков, присущих «корпорациям», которые используют правоведы и экономисты. В классическом понимании под корпорацией понимается разновидность юридического лица, при которой несколько лиц объединяются для достижения общей цели . На наш взгляд такое определение не аналогично «унитарному» представлению государственной корпорации . Как отмечает Н.Н. Пахомова: «законодатель создал дефиницию государственной корпорации как раз для того, чтобы заложить презумпцию тождественного функционирования этого субъекта в экономическом обороте наряду с другими субъектами гражданского права, хотя, безусловно, с точки зрения внутренних отношений государственная корпорация не может быть отнесена к «классическим» корпорациям» . Другими словами, законодатель презюмировал корпорацией со специальной правоспособностью такую форму организационных отношений, которую составляет государственные корпорации. В своей сущности государственная корпорация является одним из видов государственных учреждений.
Государственным корпорациям, как особому виду юридических лиц некоммерческой деятельности присущи определенные специфические признаки, которые и отличают их от других видов юридических лиц. Изучив законодательство, посвященное нормативно-правовому регулированию деятельности государственных корпорация, мы выявили следующий перечень отличительных признаков :
1. Государственные корпорации не имеют обязательные для иных юридических лиц учредительных документов. Здесь имеется в виду учредительных договор или устав. Их заменяет федеральные законы, которые одновременно создают государственную корпорация, и регулируют их деятельность (так называемые «именные законы»);
2. Государственная корпорация формирует своё имущество на основе имущественного взноса, доходов от деятельности, субсидирования из федерального бюджета, добровольных имущественных отчислений, а также из средств резервного фонда. Собственником такого имущества будет являться сама государственная корпорация;
3. Вопросы ликвидации, реорганизации и банкротства государственной корпорации регулируются специальным законом о государственной корпорации, а не общим для юридических лиц законодательством;
4. Отличительной особенностью государственных корпораций является значительно меньший контроль со стороны государственных органов, а также довольно слабые требования к раскрытию информации.
Несмотря на то, что в российской истории было создано не так много государственных корпораций и каждая из них уникальна, тем не менее их можно классифицировать. Что касается критериев для классификации государственных корпораций, то здесь, прежде всего, нужно выделить критерий сферы деятельности созданных учреждений, а также по их целям и функциям . По таким основаниям они подразделяются на:
1. По сферам деятельности:
Государственные корпорации в сфере жилищно-коммунального хозяйства («Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»);
Государственные корпорации в сфере страхования («Агентство по страхованию вкладов»).
2. По целям создания государственных корпораций:
Строительство объектов для проведения Олимпийских игр (Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта — ГК «Олимпстрой»);
Реализация государственной политики в области нанотехнологий (Российская корпорация нанотехнологий).
3. По функциям государственной корпорации:
Государственные корпорации, осуществляющие внутригосударственные функции («Ростехнологии)»;
Государственные корпорации, осуществляющие международно-политические функции (Банк развития и внешнеэкономической деятельности – «Внешэкономбанк»).
Помимо этого, классификацию государственных корпораций можно произвести по формированию органов (президентские, правительственные, общественные), по срокам (срочные и бессрочные), по способу финансирования (с фиксированным размером имущественного взноса Российской Федерации в уставный фонд корпорации, установленный федеральным законом и имеющий стоимостную оценку или без указания его стоимости и определяющийся только перечнем имущества, переданным Российской Федерацией) и по прочим основаниям.
Таким образом, государственная корпорация является одним из видов юридических лиц некоммерческой деятельности, которая, по своей правовой природе является государственным учреждением, нежели классической «корпорацией» в понимании экономистов и правоведов. Регулирование деятельности государственных корпораций посредством «именных» федеральных законов, ограничения в контроле со стороны государственных органов, а также особые правила о публикации информации о деятельности позволяют государству создавать уникальные учреждения, некоторым образом выходящие за рамки общего законодательства.
Список литературы
- О некоммерческих организациях от 12.01.1996 № 7-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 08 дек. 1995 г.; одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 14 дек. 1995 г.; введ. Федер. законом Рос. Федерации от 01.07.2014 № 169-ФЗ; // Собр. законодательства Рос. Федерации. 14.02.2011 г., № 7, ст. 7.1
- Суханов Е.А. Гражданское право: В 4-х т. Том I. Общая часть: Учебник — М.: Волтерс Клувер, 2008. — С. 325.
- Суязов Е.Е. Юридическая природа корпораций в России // Юрист. — 2002. — № 2. — С. 23.
- Пахомова Н.Н. Основы теории корпоративных отношений (правовой аспект) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». – (дата обращения: 19.10.2017).
- Князькин С. Госкорпорации: особый статус // ЭЖ-Юрист. — 2012. — № 6. — С. 10.
- Добровинская А.В. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Журнал предпринимательского и корпоративного права. — 2016. — № 4. — С. 22.
УДК 342.951 ББК 67.401.01
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОМПАНИЙ
ТАТЬЯНА АЛЕКСЕЕВНА ЛАХТИНА,
старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я.Кикотя,
кандидат юридических наук E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс
Рецензент: кандидат юридических наук Г.Н. Василенко
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Дается характеристика правового положения государственных корпораций и государственных компаний. Рассматриваются критерии отграничения публично-правовых компаний от других некоммерческих организаций, а также от коммерческих организаций, учрежденных государством. Предлагается в качестве дополнительных критериев для классификации использовать особенности их административного правового статуса.
Ключевые слова: государственная корпорация, государственная компания, публично-правовые компании, публичные функции, публичное юридическое лицо.
Abstract. The article describes the legal status of state corporations and state-owned companies. The criteria for distinguishing public-law companies from other non-profit organizations, as well as commercial organizations established by the state. Available as an additional criteria for the classification of the interactive features of their administrative legal status.
Keywords: state corporation, state-owned company, public-law companies, public function, a public entity.
История создания государственных корпораций отсылает нас к 2001 году, когда была создана первая из них - Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). В 2003 году правопреемницей АРКО стала Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов»1. В 2007 году были образованы: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»2, Государственная корпорация «Ростех»3, Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»4, Государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства5, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, прекратившая свое существование в связи с ликвидацией в 2015 году6, а также впоследствии преобразованная в акционер-
ное общество Российская корпорация нанотехноло-гий7. В 2015 году Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ8 «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» создана Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» (Госкорпорация «Роскосмос»).
Также в 2009 году была создана первая и, в настоящее время, единственная государственная компания «Российские автомобильные дороги»9.
Их появление очевидно обусловлено происходящими в государстве экономическими процессами, где государство стремится рационально использовать свое имущество, обеспечить эффективное управление им, а также достичь определенных социально-значимых целей, передав управление этим имуществом, а также делегировав отдельные публичные функции специально созданным
для реализации поставленных задач организациям.
При этом правовое положение таких организаций в хозяйственном обороте, возможности распоряжения имуществом (внесенным в уставный капитал либо переданным в управление) в сочетании с некоторыми публичными функциями этих организаций не умещаются в рамки тех организационно-правовых форм юридического лица, которые были приняты в отечественной цивилистической доктрине и гражданском законодательстве до появления подобных организаций. Социально-экономические и политические реалии опередили доктрину и потребовали создания субъектов со специфической организационно-правовой формой, отвечающей потребностям государства и не нашедшей отражения в действующем на тот момент времени законодательстве.
Нынешняя градация искусственных субъектов права, каковым являются юридические лица, ориентирована на различные варианты управления имуществом и осуществления экономической деятельности. Но только участием в экономических отношениях деятельность этих субъектов не исчерпывается. Являясь, с одной стороны, хозяйствующими субъектами, они могут выполнять публично-значимые функции. Берут на себя, например, бремя обеспечения населения водой, даже если эта деятельность априори является убыточной, участвуют в образовательной деятельности, воспитании детей, оказании медицинских услуг. Для этих целей, как правило, создаются унитарные предприятия либо учреждения.
Более того, некоторые такие субъекты берут на себя частичное выполнение государственных функций. Так, в частности, в течение всего периода своего существования, за исключением последнего, управление атомной энергетикой осуществлялось государством. В настоящее же время данная функция осуществляется государственной корпорацией «Росатом», которая, являясь экономическим субъектом, берет на себя часть функций государства в этой сфере.
Таких организаций становится все больше. Создаются они на основании федерального закона, чем подчеркивается их уникальность и исключительность.
Отдельно остановимся на юридической конструкции под названием «государственная компания». Чем обусловлена необходимость учреждения государством еще одной организационно-правовой формы, если есть государственные корпорации, акционерные общества со 100% участием государства? Необходимо обоснование ее существования. Статья 7.2. Федерального закона «О некоммерческих организациях»10 характеризует государственную компанию как созданную для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления. Но действительно ли это сущностные отличия государственной компании от, например, государственной корпорации?
Государственная корпорация в завуалированной форме реализует ту систему управления имуществом, которая принята в системе общего права и называется «траст», то есть отношения доверительной собственности, которые, как принято утверждать, чужды романо-германской правовой семье.
По мнению автора, более удобной формой реализации государством функции по управлению имуществом является создание АО со 100% участием государства. Но акционерное общество - коммерческая организация и, вне зависимости от того, кто владеет его акциями, законодательная ориентированность ее на извлечение прибыли, как основной цели деятельности любой коммерческой организации, может войти в конфликт с необходимостью выполнять публично-значимые функции.
Возможно, в этом состоит суть поиска законодателем новых организационно-правовых форм юридического лица, отвечающих потребностям государства. При этом имеет смысл более детально разобраться с целями деятельности, правовыми последствиями, экономической целесообразностью создания этих лиц.
При градации юридических лиц нельзя опираться только на правовой режим собственности (имущества), есть и других формы участия этих субъектов в правоотношениях. Но у данных субъектов могут иметься другие цели и задачи, не связанные с использованием государственного имущества
в целях извлечения прибыли. В последнее время в градацию юридических лиц начало вмешиваться и бюджетное законодательство: появились так называемые «бюджетные», «казенные» и «автономные» учреждения.
Таким образом, монополия гражданского законодательства в области теории юридического лица постепенно начинает размываться. Оправданно ли это с точки зрения правовой науки? Возникает вопрос, почему бюджетное, а не административное право вырабатывает критерии для классификации отдельных видов юридических лиц? С позиций административного права такими критериями могут стать цели деятельности организаций.
Подводя итоги, обратимся к Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, где госкорпорации называются переходной формой, призванной способствовать консолидации государственных активов и повышению эффективности стратегического управления ими. По мере решения этих проблем, а также укрепления институтов корпоративного регулирования и финансового рынка часть государственных корпораций должна быть акционирована с последующей полной или частичной приватизацией, а часть госкорпораций, созданных на определенный срок, должна прекратить свое существование (подразд. 1 разд. IV)11.
Даже если государство откажется впоследствии от таких форм юридического лица как госкорпорация и госкомпания, переведя их в организационно-правовую форму акционерного общества, останется нерешенной проблема правового положения таких субъектов как Центральный банк, государственные внебюджетные фонды и иные фонды, учрежденные государством (Фонд содействия развитию жилищного строительства «Фонд «РЖС»12; Российский научный фонд) и прочие организации, выполняющие публичные функции и не подпадающие под традиционную гражданско-правовую конструкцию юридического лица.
Таким образом, остро встает вопрос о необходимости дальнейшей разработки правовой доктрины юридического лица публичного права и последующей легитимации данного института.
Литература
1. Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // 29.12.2003, № 52 (часть I), ст. 5029.
2. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ 03.12.2007, № 49, ст. 6078.
3. Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» // СЗ РФ 26.11.2007, № 48 (2 ч.), ст. 5814.
4. Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О банке развития» // СЗ РФ 28.05.2007, № 22, ст. 2562.
5. Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ 23.07.2007, № 30, ст. 3799.
6. Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4341.
7. Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ (ред. от 31.05.2010) «О Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ 23.07.2007, № 30, ст. 3753.
8. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ (ред. от 14.12.2015) «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ 20.07.2009, № 29, ст. 3582.
9. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 145.
10. Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О содействии развитию жилищного строительства» // «Собрание законодательства РФ» 28.07.2008, № 30 (ч. 2), ст. 3617.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
11. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») // СЗ РФ 24.11.2008, № 47, ст. 5489.
1. Federal"nyj zakon ot 23.12.2003 № 177-FZ (red. ot 13.07.2015) «O strahovanii vkladov fizicheskih lic v bankah Rossijskoj Federacii» // 29.12.2003, № 52 (chast" I), st. 5029.
2. Federal"nyj zakon ot 01.12.2007 № 317-FZ (red. ot 31.12.2014) «O Gosudarstvennoj korporacii po atomnoj jenergii «Rosatom» // SZ RF 03.12.2007, № 49, st. 6078.
3. Federal"nyj zakon ot 23.11.2007 № 270-FZ (red. ot 28.11.2015) «O Gosudarstvennoj korporacii po sodejstviju razrabotke, proizvodstvu i jeksportu vysokotehnologichnoj promyshlennoj produkcii «Rosteh» // SZ RF 26.11.2007, № 48 (2 ch.), st. 5814.
4. Federal"nyj zakon ot 17.05.2007 № 82-FZ (red. ot 29.12.2015) «O banke razvitija» // SZ RF 28.05.2007, № 22, st. 2562.
5. Federal"nyj zakon ot 21.07.2007№ 185-FZ (red. ot 29.06.2015) «O Fonde sodejstvija reformirovaniju zhilishhno-kommunal"nogo hozjajstva» // SZ RF 23.07.2007, № 30, st. 3799.
6. Federal"nyj zakon ot 30.10.2007 № 238-FZ (red. ot 07.05.2013) «O Gosudarstvennoj korporacii po stroitel"stvu olimpijskih ob#ektov i razvitiju goroda Sochi kak gornoklimaticheskogo kurorta» // SZ RF 20.07.2015, № 29 (chast" I), st. 4341.
7. Federal"nyj zakon ot 19.07.2007 № 139-FZ (red. ot 31.05.2010) «O Rossijskoj korporacii nanotehnologij» // SZ RF 23.07.2007, № 30, st. 3753.
8. Federal"nyj zakon ot 17.07.2009 № 145-FZ (red. ot 14.12.2015) «O gosudarstvennoj kompanii «Rossijskie avtomobil"nye dorogi» i o vnesenii izmenenij v otdel"nye zakonodatel"nye akty Rossijskoj Federacii» // SZ RF 20.07.2009, № 29, st. 3582.
9. Federal"nyj zakon ot 12.01.1996 № 7-FZ (red. ot 09.03.2016) «O nekommercheskih organizacijah» // SZ RF, 15.01.1996, № 3, st. 145.
10. Federal"nyj zakon ot 24.07.2008 № 161-FZ (red. ot 29.12.2015) «O sodejstvii razvitiju zhilishhnogo stroitel"stva» // «Sobranie zakonodatel"stva RF» 28.07.2008, № 30 (ch. 2), st. 3617.
11. Rasporjazhenie Pravitel"stva RF ot 17.11.2008 N 1662-r (red. ot 08.08.2009) «O Koncepcii dolgosrochnogo social"no-jekonomicheskogo razvi-tija Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda» (vmeste s «Koncepciej dolgosrochnogo social"no-jekonomicheskogo razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda») // SZ RF 24.11.2008, № 47, st. 5489.
1 Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // 29.12.2003, № 52 (часть I), ст. 5029.
31.12.2014) «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ 03.12.2007, № 49, ст. 6078.
28.11.2015) «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» // СЗ РФ 26.11.2007, № 48 (2 ч.), ст. 5814.
4 Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О банке развития» // СЗ РФ 28.05.2007, № 22, ст. 2562.
5 Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ 23.07.2007, № 30, ст. 3799.
6 Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4341.
7 Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ (ред. от 31.05.2010) «О Российской корпорации нанотехнологий» // 23.07.2007, № 30, ст. 3753.
8 СЗ РФ 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4341
9 Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ (ред. от 14.12.2015) «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ 20.07.2009, № 29, ст. 3582.
10 Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 145.
11 Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г №1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») // СЗ РФ 24.11.2008, № 47, ст. 5489.